Но подобное сходство не может служить основанием для отождествления этих двух различных организаций современной Европы. Различие между ними поддается убедительному обоснованию. Рассмотрим их тезисно: 1) у Совета Европы и Европейского Союза различные учредительные договоры; Учредительные договоры ЕС нам уже известны, а у Совета Европы основной источник права - Устав Совета Европы; 2) различаются они и по цели, хотя, как мы отмечали, сходство между ними большое: если цель Совета Европы - это, прежде всего, политическая интеграция, в основе которой заложены политические интересы, то в основе Европейского Союза - экономическая интеграция, обусловленная политическими интересами; 3) различаются они и по времени создания: Европейский Совет возник в 1949 году, ибо в этом году (5 мая) был подписан и вступил в силу Устав Совета Европы, тогда как Договор о ЕОУС подписан в 1951 году, а Договор о Европейском Союзе вступил в действие лишь в 1993г.; 4) отличаются они и по составу входящих в них государств: в Совет Европы входят 45 государств, т.е. почти все европейские государства, а в ЕС - 25 государств. Если раньше, до расширения, все члены ЕС были и членами Совета Европы, то сегодня подобное утверждать невозможно. Еще можно добавить, что по численности членов Совет Европы - более широкая организация, нежели Европейский Союз, но с точки зрения компетенции соотношение меняется не в пользу первого; 5) исторически сложилось таким образом, что хотя деятельность Совета Европы многогранна, он сконцентрировался "на вопросах обеспечения прав и свобод человека и гражданина…" ¹, вопросы национальной обороны в его компетенцию не входят; основной документ Совета Европы - Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950г.), а также и другие, как уже подчеркивалось, применяются и Европейским Союзом² ; 6) в отличие от ЕС Совет Европы правотворческими и административными полномочиями не обладает. Его органы подготавливают проекты конвенций, которые предлагаются государствам-членам для подписания и ратификации. Принимаются ими резолюции и рекомендации, не обладающие юридической силой (только Европейский Суд по правам человека при наличии определенных нарушений (ст.41 Конвенции) имеет право вынести обязательные для конкретного государства решения); 7) если, как мы убедились, у ЕС вместе с учредительными договорами есть десятки тысяч источников права, то у Совета Европы правовая система пока еще не сложилась (на сегодняшний день признается, что Совет Европы, фактически, имеет четыре вида источников права: Устав Совета Европы, соглашение "О привилегиях и иммунитетах", "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод" и сложившаяся на основе ее применения судебная практика (судебные прецеденты).

Таким образом, Совет Европы - это организация, которая больше всего функционирует на основе "саммитов", единогласия, компромисса. В эту организацию с 1996 года входит и Российская Федерация. Совет Европы - это олицетворение международно-правового метода, а Европейский Союз в своем развитии сочетает международные и государственно-правовые принципы. Эти два метода или формы интеграции взаимно дополняют и способствуют дальнейшему развитию европейской цивилизации.

Для более широкого представления о Совете Европы приведем некоторые справочные данные³.

В сентябре 1946г. Уинстон Черчилль в своей программной политической речи в Цюрихе говорил: "…мы должны заново сплотить европейскую семью народов в рамках региональной организации, которая, возможно, могла бы называться Соединенные Штаты Европы. Первым практическим шагом к этому будет образование Совета Европы".

5 мая 1949г. Десять западно-европейских стран (Бельгия, Дания, Франция, Великобритания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция) подписывают в Лондоне Устав Совета Европы. Позднее 5 мая становится Днем Европы.

Август 1949г. Оба органа Совета Европы - Комитет министров (8-13 августа 1949г) и Консультационная ассамблея (10 августа - 8 сентября 1949г.) приступают к работе в г. Страсбурге.

4 ноября 1950г. Подписана Европейская конвенция о правах человека (ЕКПЧ) - первый многосторонний договор Совета Европы.

17 сентября 1957г. Представители израильского парламента впервые принимают участие в сессии Ассамблеи Совета Европы в качестве наблюдателей…

21 января 1959г. Ассамблея впервые избирает судей в Европейский суд по правам человека, 18 сентября избираются его председатель и вице-председатель.

3 июля 1974г. Его Консультативная ассамблея изменяет свое название на "Парламентскую ассамблею".

5 мая 1989г. Комитет министров принимает политическое заявление о роли Совета Европы в процессе европейского объединения. Решение впервые предусматривает встречи на высшем уровне между Советом Европы и Европейским Союзом (председатели Совета и Комиссии ЕС - председатель комитета министров и Генеральный секретарь Совета Европы).

17 октября 1989г. Совет Европы получает статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН.

8-9 октября 1993г. Главы государств и правительств стран-членов Совета Европы собираются на первый саммит Совета Европы в Вене.

10 января 1996г. США получают статус наблюдателя в Совете Европы.

20 ноября 1996г. Япония получает статус наблюдателя в Совете Европы.

5 мая 1998г. Комитет министров выносит постановление о создании "Группы государств против коррупции".

3 апреля 2001г. В Страсбурге подписано Совместное заявление Европейской комиссии и Совета Европы о сотрудничестве.

24 сентября 2002г. Совместное заседание Парламентской ассамблеи и Европейского парламента в Страсбурге.

30 апреля 2003г. Совместная программа Совета Европы и Европейского Союза по охране культурного наследия в Юго-Восточной Европе.

Банк развития Совета Европы представляет собой межгосударственный институт, оказывающий финансовую поддержку странам-членам в решении их социальных проблем. Банк основан в 1956г. и насчитывает 35 стран-членов. Он работает под политическим руководством Совета Европы, но самостоятелен в правовом, финансовом и управленческом отношении. Официальная резиденция Банка в Страсбурге, где также находится и Секретариат Банка. Текущими делами занимается управляющий и его штаб в Париже.

Бюджет Совета Европы формируется почти исключительно за счет взносов правительств стран-членов. Величина взноса рассчитывается, исходя из количества населения и, в особенности, величины валового общественного продукта страны-члена. В 2003г. бюджет составил 175 млн. евро, на 6 млн больше, чем в 2002г.

С 1955г. регулярно проводятся выставки Совета Европы, посвященные европейскому искусству. Генеральный секретарь Совета Европы определяет стратегические направления для программы деятельности и бюджета организации, несет ответственность за текущие дела.

Гимном Совета Европы с 1972 года стала прелюдия к Девятой симфонии Бетховена "Ода радости". Этот же гимн имеет и Европейский Союз. Знамя Совета Европы утверждено в 1955г. Комитетом Совета Европы. Оно представляет собой лазурно-голубое полотнище с двенадцатью золотыми звездочками. В 1986г. Европейский Союз признал знамя Совета Европы своей эмблемой.

В 1999г. Комитет министров принял решение об учреждении поста Комиссара по правам человека. Роль его исключительно превентивная. Один раз в году Комиссар представляет Комитету министров и Парламентской ассамблее годовой отчет о своей работе. Он тесно сотрудничает с обоими этими органами.

Официальными рабочими языками являются английский и французский. Все документы публикуются на этих двух языках. Заседания и дебаты в органах Совета Европы проводятся также на этих двух языках.

Население 45 стран, входящих в Совет Европы, составляет 800 млн. человек.

Мы обратились к справочному жанру информирования, чтобы насыщенная информация была выдана кратким текстом. Думаю, нам это удалось, насколько удачно - это другой вопрос, однако, надеюсь, что читатель получил достаточно информации, чтобы Совет Европы не путать с Европейским Союзом, тем более с Советом ЕС.

Для того чтобы сложилось достаточно ясное представление о различиях между Советом Европы и Европейским Союзом, мы рассмотрим характерные институциональные особенности Совета Европейского Союза. В данной главе мы предполагаем изучить структурно-функциональную сущность, содержание, методы работы и порядок применения решений этим институтом. Во-первых, это позволит точнее запомнить различия между двумя ведущими организациями Европы , во-вторых, лучше усвоить назначение и иные характеристики Совета Европейского Союза, а в-третьих, позволит более ясно увидеть интеграционные перспективы во взаимосвязанном развитии Совета Европы и Европейского Союза и их институтов.

2. Совет Европейского Союза: состав, порядок формирования, полномочия и принятие решения

Совет Европейского Союза - неотъемлемая часть институциональной системы этого Союза. Его статус и полномочия определены в Договоре, учреждающего Европейское сообщество, в частности, в ст. 202-210, 145-154 Договора о Европейском Союзе. Задачи и функции Совета Европейского Союза уточняются также в статьях раздела 5 Амстердамского договора. Он играет ведущую роль среди институтов ЕС. С учетом всего этого мы рассмотрим его более обстоятельно.

Совет Европейского Союза - важнейший политико-правовой институт, который обязан обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач и целей Сообщества и Европейского Союза. Это - сложный и многофункциональный орган. И, прежде всего, такая характеристика учитывает, что, с одной стороны, он следует предписаниям Европейского Союза и Сообществ (главным образом, ЕС), а с другой стороны, вынужден учитывать высшие государственные интересы государств-членов.

Совет Европейского Союза состоит из представителей правительств государств-членов. Каждое государство имеет по одному месту, но с различным числом т.н. взвешенных голосов. Это означает, что на сегодняшний день в Совете 25 членов, но каждый представитель иметь свой вес голоса. Заседания совета проходят за закрытыми дверями, но по инициативе Европейского парламента объявляются результаты голосования. В Совете Европейского Союза в течение шести месяцев поочерёдно председательствует представитель одного из государств-членов в порядке, установленном Советом на основе единогласия (ст.203 Договора, учреждающего ЕС). Председательствующее государство действует с помощью Генерального Секретариата Совета Европейского Союза и обеспечивает осуществление принятых решений и всей деятельности Союза.

В силу действующих принципов (сбалансированности, пропорциональности, субсидарности), Совет обязан воздержаться от принятия решения, если один из членов Союза выразит несогласие по существу принимаемого решения, обосновывая свое возражение тем, что его принятие нанесет ущерб национальным интересам его страны.

Итак, Совет - с одной стороны, как мы убеждаемся, безусловно, орган Европейского Союза, составная часть его механизма (аппарата), а с другой - орган, в котором представлены национальные интересы государств-членов. В состав Совета входят (на уровне министров этих правительств) полномочные представители правительств государств-членов (ст.203 Договора о ЕС).

Многообразие функций Совета, разнообразие решаемых им проблем и задач вызывает необходимость созыва Совета в составе компетентных в той или иной сфере министров. Поэтому постоянных членов-министров от государств-членов Союза в Совете, практически, не бывает. Наиболее общими вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или специальных министров, ведающих европейскими делами. Когда же, например, решаются экономические вопросы, Совет собирается на уровне министров экономики, а при решении финансовых вопросов - на уровне министров финансов, а если на данном Совете одновременно решается комплекс вопросов (политические, экономические, финансовые, безопасности, здравоохранения и т.д.), то от каждого члена-государства на заседании Совета принимают участие два и более профильных министра. Каждый из них будет принимать участие в обсуждении и принятии решений по его специализации, компетенции, т.е., если, например, на одном заседании решаются одновременно вопросы здравоохранения и образования, то в нем примут участие и министры здравоохранения, и министры образования государств-членов. Необходимость собираться в разном составе подтверждается и Конституцией ЕС. В ст.1-23, в частности, говорится: "Совет должен собираться в различном составе". Количество проводимых Советом заседаний в законе не фиксируется и не регламентируется, но их число весьма велико. В течение года в среднем проходят 100 сессий ⁴.

Совет долгое время не имел постоянного названия и его называли по-разному: то Совет министров иностранных дел, то Совет министров финансов и т.д. Чтобы исключить эти разночтения и многоликость самого ведущего на сегодняшний день органа, Совет (1993г.) принял специальное решение, в соответствии с которым этот институт подлежит впредь официально именовать Совет Европейского Союза. Правда, в Конституции ЕС, находящейся в стадии ратификации, Совет ЕС назван "Совет министров", хотя позже именуется "Советом" (ст.1-22).

Совет наделен широкими полномочиями (ст.145-154, 202 Договора, учреждающего Европейское сообщество, ст.13-25 Договора о Европейском Союзе). Среди них следует отметить такие, как координация общей экономической политики государств-членов, принятие обязательных решений, исполнение которых делегируется Комиссии; ведение социальной сферы (здравоохранение, образование и т.д.); принятие и осуществление финансовых решений; ведение внешней политики и политики безопасности; руководство в сфере борьбы с преступностью; обеспечение координации полиции и сотрудничество в судопроизводстве; определение валютной политики, принятие нормативно-правовых актов. Надо сказать, что принятием Единого европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров сфера ведения Европейского Союза и Сообществ была значительно расширена, соответственно изменились полномочия, осуществляемые Советом Европейского союза и Сообществ. При характеристике полномочий это учитывается. В организационном плане введены такие новеллы, как созыв Совета на уровне глав государств или правительств при решении экономических и финансовых задач. Так, например, 3 мая 1998г. на одном из таких заседаний Совета было принято решение о государствах-членах, способных участвовать в Валютном Союзе и о введении с 1 января 1999г. единой денежной единицы Союза - евро. Это решение реализовано.

Следует подчеркнуть, что одним из главных полномочий Совета является его право принимать нормативно-правовые акты, обязательные к исполнению всеми субъектами Европейского Союза. Эту свою функцию Совет реализует совместно с Парламентом, но первый имеет право "вето", которое носит абсолютный характер. Законодательная роль Совета ЕС выражается в "определении широких политических директив" ⁵, нормативном закреплении и представлении интересов государств-членов Европейских Сообществ, принятии решений по вопросу подготовки и принятия нового законодательства, поддержке правовыми средствами межправительственного принципа сотрудничества в рамках Европейского Союза. Если законопроекты принимаются на базе консультативной процедуры ⁶ (данная процедура в различных вариациях предусмотрена ст.45, 49, 52, 67, 83, 89, 132 Договора о ЕС), то Совет принимает документ в окончательной редакции и нередко вопреки возможным возражениям Парламента Европейского Союза.

Участие в законодательной процедуре принимает не только Совет, но и другие институты, среди которых, прежде всего, следует назвать Комиссию и Европейский парламент. Заметной тенденцией стало возрастание роли Парламента, особенно в правотворческой деятельности. Все чаще он принимает нормативно-правовые акты. Совет принимает меньшее число обязательных нормативно-правовых актов (регламентов, директив). По данным доклада о деятельности Европейского Союза за 1998год Советом совместно с Европейским парламентом на основе процедуры совместного принятия решений ( ст. 39 Договора о Европейском Союзе) были одобрены 26 директив, 7 решений и ни одного регламента. Советом единолично были одобрены 202 регламента, 27 директив и 189 решений. За тот же период Комиссией были одобрены 773 регламента, 44 директивы и 537 решений. Фактически, аналогичную картину мы наблюдаем и в 2004 и 2005годах. Как показывает сравнительный анализ, все еще продолжают доминировать решения, принимаемые Комиссией или Советом самостоятельно. В то же время следует подчеркнуть, что по этим данным и по результатам сравнительного анализа видно, что Совет не является монополистом в принятии нормативно-правовых актов.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках второй и третьей опор (2-я - внешняя политика и безопасность; 3-я - сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой деятельности). Согласно, например, ст. 13, 16, 17, 19, 22 Договора о Европейском Союзе Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и безопасности, опираясь на постановление (директивы) Европейского Совета. Именно Совет Европейского Союза должен обеспечивать единство, монолитность и эффективность действий Европейских сообществ и Европейского Союза.

Совет может запросить Комиссию и предложить ей представить предложения, необходимые для проведения общей внешней политики и политики безопасности. В частности, в ст. 14 п.4 Договора о Европейском Союзе говорится , что Совет может просить Комиссию представить ему любые уместные предложения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности, которые призваны обеспечивать проведение совместных действий.

В случае принятия государством-членом чрезвычайных мер безопасности, оно обязано поставить об этом в известность Совет. Если же речь идет о трудностях, связанных с осуществлением совместных решений, то государство-член также ставит об этом в известность Совет Европейского Совета и Сообществ. В рамках Совета государства-члены обмениваются информацией, осуществляют взаимные консультации (ст. 14 п. 5,6,7 Договора ЕС).

Амстердамский договор внес уточнения в позицию Европейского Союза, касающиеся проблем и вопросов общей политики безопасности. Так ст.17 Договора о Европейском Союзе формулирует главные ориентиры, допустимые направления действий Союза в сфере безопасности. Основной приоритет этой ориентации отдается сотрудничеству с Западноевропейским союзом. Предусматривается постоянно поддерживать различные миссии, среди которых наибольшее значение придается гуманитарной миссии (оказание гуманитарной помощи), по поддержанию мира, использованию миротворческих сил в кризисных ситуациях и т.д.

Этот же договор внес коррективы в систему осуществления полномочий Совета в рамках третьей опоры. Предусматривается более жесткое сотрудничество подразделений полиции и судебных учреждений в уголовно-правовой сфере. Важное значение для Совета Европейского Союза имели Шенгенские соглашения, подписанные 14 июня 1985г. и 19 июня 1990г. В них предусматривалась постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов Европейского Союза. Они установили, что в пределах третьей опоры Совет наделяется правом принятия нормативно-правовых актов прямого действия, обязательных для всех государств-членов, согласившихся с распространением на визовую политику, миграцию и убежище, режима права Европейского Союза. Участниками этого решения стали 12 государств-членов Союза. Не присоединились к этому соглашению Англия, Ирландия.

Совет вправе учреждать судебные органы ("судебные палаты") и назначать их членов. Он также полномочен назначать широкий перечень должностей различных органов ЕС (экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Омбудсмен, Европейский контролер по защите данных и др.). Акты назначения на должности Советом должны быть приняты единогласно.

Совет Европейского Союза имеет полномочие (функцию) по формированию бюджета, на основании которого совместно с Парламентом принимает бюджет Европейского Союза.

Наряду с названными полномочиями, Совет Европейского Союза обладает и иными широкими полномочиями: принятие ежегодных "широких ориентиров экономической политики", направляемых государствам-членам; утверждение исключительно всех мероприятий, правовых актов в рамках I и II опор, а также контроль за их исполнением государствами-членами; заключение соглашений от имени Сообществ и Союза с третьими странами. В ряду иных полномочий следует выделить также назначение на должности в институты и органы ЕС самостоятельно или с согласия Парламента (Председателя и членов Европейской Комиссии, членов счетной палаты и др.), созывать конференции по пересмотру учредительных документов Европейского Союза. Все эти полномочия некоторые авторы объединяют в несколько функций: законодательную, бюджетную, определения политики и координации и др.

Европейский Союз обеспечивает своим гражданам повышенную защиту в рамках единого политико-экономического пространства на основе незыблемости свободы, безопасности и законности. Центральное место в совместных действиях государств-членов ЕС занимает предупреждение и борьба с организованной преступностью, терроризмом, который всколыхнул мировое сообщество после 11 сентября 2001 года, торговлей людьми, предупреждение детской безнадзорности, которая является весьма актуальной и для Российской Федерации. К этой же категории важности (приоритета) относят также борьбу с распространением наркотиков, торговлю оружием, коррупцию и финансовые злоупотребления. Важное значение в этом плане имеет сотрудничество полиций стран членов ЕС и Европейских сообществ между собой, каждой из них с Европолом, а последней - с Интерполом.

Важное место в деятельности Совета Европейского Союза принадлежит Председателю (Президенту) Совета. Это не физическое должностное лицо, а конкретное государство-член. В части 2-й ст.203 прямо говорится, что "пост Председателя поочередно занимается каждым государством-членом в течение шести месяцев..." От имени государства-Председателя функциональные обязанности выполняют конкретные должностные лица - министры, иные компетентные представители публичной службы. Они ведут заседания Совета, подписывают принятые решения, обращают их в исполнение и т.д.

Как явствует из статьи 203, эту должность замещают в порядке ротации. Порядок ротации определяется Советом единогласно (ст.203, Ч.2). Например, в 2001-2003 годах государства-председатели сменяли друг друга в следующем порядке: Швеция и Бельгия (2001г.), Испания и Дания (2002г.), Греция и Италия (2003г.), Франция и Великобритания (2005г.).

Становясь Председателем, государство-член принимает на себя ответственность за судьбу всего Союза, народов, входящих в него. Этот груз ответственности, цели и задачи Сообщества предопределяют функции и полномочия Председателя, которые классифицируются на две группы: внутриорганизационные (те, которые осуществляются им внутри Союза) и общеполитические, относящиеся ко всей системе Европейского Союза.

Внутриорганизационные полномочия состоят в руководстве работой Совета и его структурных подразделений. К их числу относятся: созыв заседания Совета ЕС (об этом говорится в §1 ст1 Внутреннего регламента Совета ЕС), формирование повестки дня (§1 ст.3 Внутреннего регламента Совета ЕС), подготовка и оглашение за неделю до начала председательствования семестровой программы деятельности Совета. Она включает перечень законопроектов и другие решения, которые запланировано принять за срок председательствования (президентства). Председатель ведет заседания Совета, подписывает принятые им решения. Он старается обеспечить консенсус во время заседания. Например, если возникают разногласия, он вступает в индивидуальные беседы с членами Совета, которые выдвигают возражения, т.е. совершает так называемый "обход стола", стараясь склонить чашу весов в пользу принимаемого акта. Сессии Совета, за отдельным исключением (ст.8 Внутреннего регламента Совета), не являются открытыми (§1 ст.5 Внутреннего регламента Совета ЕС).

Общеполитические полномочия Председателя осуществляются им в сфере общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов (СПСО) в уголовно-правовой сфере (вторая и третья опоры). В данном случае на него возлагается обязанность реализации принятых решений. И здесь он выступает как исполнительный орган всего Европейского Союза. Важной обязанностью является представительство ЕС на международной арене по вопросам общей внешней политики, в необходимых случаях - и третьей опоры. В реализации этих обязанностей ему помогает Генеральный секретарь и последующее государство-председатель. Ответственность Председателя - чисто политическая: ни учредительными договорами, регламентами, директивами, ни каким-то иным решением юридическая ответственность не предусмотрена. Малоэффективная работа Председателя не может служить основанием для досрочного лишения его этой должности, ибо шестимесячный срок не подлежит сокращению.

Порядок работы Совета и принятие решения по вопросам о сотрудничестве полиций и уголовного судопроизводства определен в ст. 30, 31,34. В целом, следует отметить, что действующие нормативно-правовые акты и Внутренний регламент Совета не определяет режим проведения заседаний. Заседание назначается (ст.204 Договора, учреждающего Европейский Союз) по инициативе Председателя, по требованию государства-члена или по предложению Комиссии. Наиболее часто Совет собирается в составе министров иностранных дел, экономики, финансов. На эти три направления фактически приходится 2/3 всех заседаний Совета ЕС.

Повестка дня (службы) заседаний определяется председательствующим в Совете. Надо отметить, что порядок председательствующих определяется по алфавиту и на основе названий государств-членов. Вопросы, рассматриваемые на его заседании, классифицируются на группы " А " и "Б". К первой группе ("А") относятся вопросы, согласованные и не требующие дискуссии. К группе "Б" относятся те, по которым не было достаточного согласия (были сомнения, противоречия). Несогласованные и требующие единогласного решения вопросы в повестку дня не включаются. Вопросы же, требующие квалифицированного большинства, если не будет негативного заявления государств-членов или государства-члена, в повестку дня включаются. Достижение компромисса по несогласованным вопросам является обязанностью председательствующего Совета.

Решения в соответствии со ст. 205 Договора, учреждающего Европейское Сообщество (Римский договор 1957 года.), принимаются большинством голосов, однако, как уже отмечалось, есть вопросы, решения которых требует единогласного или квалифицированного большинства. Воздержание не препятствует принятию единогласного решения. Каждый член, при принятии подобного решения, имеет один голос. Наблюдается возрастание значения и одновременно осложнение принятия решения квалифицированным большинством, так как действует принцип взвешенных голосов.

Принцип взвешенных голосов (ст.205 п.2 Договора о ЕС) предусматривает, что 25 государств-членов имеют 321 голос (Германия, Великобритания, Италия и Франция по 29 голосов; Испания и Польша - по 27; Нидерланды - 13; Мальта - 3 и т.д. Принятие решения предполагает поддержку проекта абсолютным большинством (13 из 25), а по некоторым - квалифицированным большинством (две трети,т.е. 17 из 25) и 62% всего населения Европейского Союза.

Особый порядок предусмотрен при принятии решения в рамках 2-й и 3-й опор. Если о своем возражении заявляет 1/3 государств-членов, то решение не принимается. Если речь идет о решении, в котором одобряются совместные действия, то оно принимается квалифицированным большинством. Если одно из государств объявляет об особой важности принимаемого решения, то его принятие откладывается. Международные договоры по военным вопросам должны приниматься единогласно. Если даже одно из государств-членов заявит о невозможности участия в международном соглашении из-за особенности национального законодательства, то договор заключается на временной основе. Для третьей опоры процедура аналогична. Амстердамский договор исключил основания для принятии Советом решений о совместных действиях. Меры, намечаемые Советом для реализации принятых решений, Советом утверждаются квалифицированным большинством. Суд ЕС по делу Комиссии Европейских сообществ против Совета Европейских сообществ, в частности, отметил, что Совет имел полномочия принять регламенты общей торговой политики в соответствии со ст. 113 Договора ЕЭС, но не на основании ст.235⁷.Таким образом, Суд ЕС признал недопустимым нарушение процедур.

Большое значение имеет наличие такого постоянно действующего специального аппарата Совета, как Комитет постоянных представителей (аббревиатура - koreper). Каждое государство-член имеет своего постоянного представителя в Брюсселе. В этом Комитете обсуждаются, рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, принимаемых Советом. Koreper предварительно рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсус между государствами-членами. Если это ему удается,то Совет, не обсуждая, утверждает согласованный текст. Согласованные проекты (их 75-80%) относят к группе "А", несогласованные - к группе "Б".

Наиболее важные вопросы обсуждаются самими представителями (формула - 2), а вопросы второстепенного или технического характера рассматриваются заместителями представителей (формула 1). Создание и назначение Комитета нашло закрепление в Маастрихтском и Амстердамском договорах. Так нормы ст.151 Договора о ЕС (ст.207 Договора, учреждающего Европейское Сообщество) определяют состав и функциональное назначение Комитета.

Заметное место в Совете отводится его Генеральному секретарю. Он руководит секретариатом и одновременно является Высоким представителем Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ). Полностью эту должность принято называть "Генеральный секретарь - Высокий представитель", сокращенно - ГСВП. В качестве Высокого представителя он оказывает помощь Председателю Совета по внешнеполитической деятельности. Секретариату (прмерно 3000 сотрудников) помогает заместитель Генерального секретаря, который осуществляет руководство аппаратом Генерального секретаря. Они (Генсек и его заместитель) назначаются Советом на основе принципа единогласия.

В рамках 2-й и 3-й опор создаются два важных органа - Политический комитет (2-я опора) и Комитет борьбы с преступностью, сотрудничества судебных органов(3-я опора).

Кроме Koreper в структуре Совета Европейского Союза имеется ряд других специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики безопасности и др.), а по отдельным вопросам создаются рабочие группы, которые достаточно многочисленны - от 250 до 300 чел.

Завершая, хотел бы еще раз подчеркнуть, что Совет Европейского Союза остается ведущим институтом, который, как говорится в Конституции Союза (§1 ст. 1-22), должен совместно с Европейским парламентом исполнять законодательные и бюджетные функции, обеспечивать выработку тактики и координацию действий идущего вперед Европейского Союза, невзирая на определенные сложности и трудности, как, например, ратификация его Конституции.

3. Европейский Совет: цели, задачи и полномочия

Изучив принципы построения и деятельности институтов и органов Европейских сообществ и Европейского Союза, мы убедились, что среди них видное место занимает Совет Европейского Союза.

Далее рассмотрим еще один орган - Европейский Совет, который несведущему читателю легко спутать с Советом Европейского Союза или даже с Советом Европы. Для того чтобы исключить такую путаницу, мы и решили рассмотреть все эти институты в одной главе.

Что представляет собой Европейский Совет?

Европейский Совет был создан в 1974 году. Его целью является достижение большего единства между его членами во имя защиты идеалов и принципов, являющихся их общим достижением в соответствии с их экономическим и социальным прогрессом. Основными принципами деятельности Европейского Совета являются (ст.3 Устава) верховенство права, принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами⁸, и принцип искреннего и активного сотрудничества во имя достижения цели Совета.

Для того чтобы было более ясное представление о соотношении различных органов и институтов в европейском сотрудничестве, следует подчеркнуть, что все государства-члены Европейского Союза являются и членами Европейского Совета, ратифицировавшими Европейскую конвенцию и Дополнительные протоколы к ней⁹. В обеих этих системах - Совете Европы и Европейском Союзе - утвердились общие принципы, в том числе и важнейший из них - верховенство основных прав и свобод человека.

Каждого члена Европейского Совета в период сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а председателя Комиссии - член Европейской Комиссии, выполняющий аналогичные министру иностранных дел функции. Решение о периодическом (не менее трех раз в году)¹⁰ проведении встреч глав государств и правительств было принято еще в 1974 году в Фонтенбло. Особенно значимые, спорные решения могут быть оспорены в судебном порядке.

Решения Европейского совета - это директивные установки, которыми должны руководствоваться государства-члены. Такое положение вполне определенно вытекает из ст. 2,21,23 и др. Единого Европейского акта, а также из раздела 5 Амстердамского договора. В соответствии с так называемой декларацией Геншера-Коломбо (1983г.), задачами Европейского Совета являются: 1) обеспечение общего политического подъема при созидании Европы; 2) определение общих подходов при этом созидании, а также принятие общеполитических директив деятельности Европейских сообществ и Европейского политического Союза (с 1994г. - Европейский Союз); 3) рассмотрение различных аспектов вопросов, касающихся Европейского Союза; 4) стимулирование сотрудничества в новых сферах; 5) выражение общих точек зрения по внешнеполитическим вопросам и другие.

Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены на основе практики его деятельности, а не на основе анализа текстов нормативно-правовых актов. Именно прецеденты практики могут в последующем подсказать содержание деятельности этого органа, пределы его полномочий, которые напрямую будут зависеть от круга задач, решение которых становится для него традиционным. Уже сложившаяся практика подтверждает, что наиболее важные политические решения принимаются Европейским Советом. Он может принять к рассмотрению любой вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Европейского Союза. Как уже говорилось, ему чаще всего приходится рассматривать спорные вопросы, по которым не сумели принять решение другие институты и органы Европейских сообществ и Европейского Союза. Их встречи имеют место, если институтам Сообществ не удается принять согласованные решения. Одним из оснований таких встреч является необходимость координации и согласования внешнеполитических усилий стран-членов Европейского Совета.

Статус Европейского Совета закреплен в Едином Европейском акте. В частности, в этом акте говорится, что Европейский Совет действует на основе межправительственного принципа и принимает директивы по дальнейшему развитию Европейского Союза, а также играет особую роль в сфере формирования общей внешней политики безопасности¹¹.

Формула статуса и назначения Европейского Совета повторена в договоре о Европейском Союзе. В ст. 4 Договора говорится: "Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры". Тем самым подчеркивается политический характер Европейского Совета , который юридические решения адресует иным органам и институтам Союза. Таким образом, эти решения не являются юридическими и не оформляются в форме нормативно-правового акта. Они могут быть обязательными для государств-членов, а не для частных лиц. Неюридический их характер, т.е. то, что они не являются юридическими документами, подтверждается и тем фактом, что они не являются обязательными для государств - членов Европейского Союза. В частности, в разделе 5 Амстердамского договора говорится, что Европейский Совет определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и политики безопасности. Далее, в части 2 этой статьи подчеркивается: "Европейский Совет принимает общетеоретические решения, которые осуществляются Союзом в областях, где государства-члены имеют важные общие интересы".

Итак, принятие решений по спорным, противоречивым вопросам - это компетенция Европейского Совета. Реализация политических директив осуществляется через органы и институты Сообществ и Европейского Союза.

Необходимо подчеркнуть, что Европейский Совет в самом начале своего возникновения функционировал как общий орган Европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества. Юридический его статус был закреплен лишь в 1986 году в Едином Европейском акте. В настоящее время главной правовой основой статуса Европейского Совета служит ст.4 Договора о Европейском Союзе. Анализ и толкование данной статьи позволяют сказать, что данный орган носит общесоюзный характер и охватывает в своей деятельности сферы всех трех опор. Этим он отличается от Совета ЕС, как потом убедимся, и от других институтов и органов (Парламента, Комиссии, Суда, Счетной палаты), которые, главным образом, считались институтами первой опоры и лишь с 1993 года признаны руководящими органами всего Европейского Союза. В силу своего сильного состава (главы государств и правительств, Председатель Комиссии ЕС) Европейский Совет на деле способен оказывать реальное и ощутимое влияние на политический курс Европейского Союза. Он как бы является высшим органом политической координации в Европейском Союзе, в некоторой степени напоминая Государственный Совет Российской Федерации.

Европейский Совет не имеет своей постоянной резиденции. Его сессии проводятся на территории государства-члена, который является председателем Совета Европейского Союза. Ниццкий договор, в конечном счете, определил место пребывания Европейского Совета. В соответствии с приложенной к этому договору специальной декларацией, постоянным местом его работы станет г.Брюссель. Как известно, здесь же расположены Комиссия и большую часть года работает Совет ЕС. Поэтому г. Брюссель давно считается фактической столицей Евросоюза.

Кратко рассмотрим порядок формирования, организацию работы и порядок принятия решения.

Европейский Совет, как уже отмечалось, - собрание, "саммит" высших руководителей государств-членов Союза и Председателя Комиссии ЕС, что вытекает из ст.4 Договора о ЕС. Европейский Совет включает по одному высшему представителю от всех 25 государств-членов. Всего, совместно с Председателем Комиссии, данный орган состоит из 26 членов. Наряду с высокопоставленными и полноправными членами участвуют "в качестве помощников министры иностранных дел государств-членов и один из членов Комиссии" (часть 2 ст.4 Договора о ЕС). Европейский Совет собирается не менее двух раз в год "под председательством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете (часть2 ст.4).

Деятельность Европейского Совета строится, преимущественно, на базе сложившихся обычаев и обыкновений. Он не имеет структурных подразделений и собственного аппарата, прописанных процедур. Среди решений, которые как-то затрагивают эти вопросы, можно назвать Лондонскую 1977 г. декларацию "О Европейском Совете" и торжественную декларацию (Штутгарт 1983г.) "О Европейском Союзе".

К настоящему времени установилась традиция проводить по четыре сессии (две в первом семестре и две во втором). Эта традиция нашла закрепление в Конституции ЕС. В §3 ст.1-20 говорится, что "Европейский Совет должен собираться ежеквартально". Допускается, что в случае крайней необходимости проведения внеочередной сессии организация работы Европейского Союза (созыв на сессии, их подготовка и общее руководство работой) возложена на государство-Председателя Совета Европейского Союза.

Европейский Совет как высший орган политической координации Союза, осуществляет две функции: а)стратегического планирования во всех сферах не только Союза, но и государств-членов (прямо вытекает из смысла ст.4 Договора о ЕС); б) выполняет функцию высшей политической инстанции в урегулировании разногласий внутри Союза. Данные функции, в силу своего общего характера, не нуждаются в подкреплении полномочиями, что нельзя сказать о других направлениях деятельности (установление общих принципов и ориентиров внешней политики, издание общих стратегий как особых правовых актов в сфере второй опоры - ОВПБ и другие).

Европейский Совет полномочен обсуждать представленный Комиссией проект "общих ориентиров экономической политики", а также принимать решения о создании "общей обороны" ЕС (§1 ст.17 Договора о ЕС). Следует напомнить и о специальных полномочиях по урегулированию политических разногласий (§2 ст.23 Договора о ЕС).

Европейский Совет, как уже отмечалось, не издает нормативные акты, так как он не отнесен к институтам Европейского Союза, однако, существует исключение, когда им издаются общие стратегии в сфере внешней политики (ОВПБ), которые чаще всего носят декларативный, политический характер. Документ же, вырабатываемый Европейским Советом по итогам каждой сессии, называется "Заключения". В нем содержатся не правовые нормы, а программные положения, адресованные государствам-членам и институтам. Заключения - формальный итог работы Европейского Совета.. Он также вправе издавать резолюции и декларации.

В своей работе Европейский Совет имеет возможность принимать обязательные юридические акты. Для этого он преобразуется или в Совет Европейского Союза, или в Конференцию правительств государств-членов. Такой случай, например, имел место, когда 7-11 декабря 2000г. в Ницце заседание Европейского Совета преобразовалось в заключительное заседание межправительственной конференции, по итогам которой был согласован текст Ниццкого договора. Ранее (1998г.) аналогичный случай имел место, когда принималось решение о переходе государств-членов ЕС на новую валюту - евро. Однако такие "преобразования" случаются не часто.

Европейский Совет, в силу того, что он не является субъектом властных полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за принятые им решения. Однако его члены все-таки несут в индивидуальном порядке политическую и юридическую ответственность: премьер-министр, например, - перед национальными парламентами, Председатель Комиссии - перед Европарламентом. В соответствии с Ч.3 ст.4 Договора о ЕС "Европейский Совет представляет Европейскому парламенту доклад о каждом своем заседании и ежегодный письменный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом". Этот доклад напоминает ежегодные послания президентов законодательным собраниям своих стран.

¹Право Европейского Союза. Учебник /Под ред. С.Ю.Кашкина. М.: "Юрист", 2002. С.51
²В последние годы активно обсуждается возможность присоединения ЕС к Конвенции 1950 года, вхождения Союза в состав Совета Европы, хотя вопросов возникает много. Например, как быть со странами, которые добровольно ыходят в ЕС и СЕ? Видимо, они автоматически будут считаться выбывшими из состава Совета Европы. Возможно, пойдут и на то, что внутри Совета Европы будут продвинутые союзы, хотя, на мой взгляд, это будет противоречить духу Совета Европы.
³Более подробную справочную информацию можно получить из книги: В.Швиммер. Мечты о Европе с Х1Х века до рубежа третьего тысячелетия /Пер. с нем. Л.Пантиной. М.: ОЛМА-Пресс, 2003. С.325-377
⁴Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие /Отв. ред. С.Ю.Кашкин. М.: "Проспект", 2005. С.75
⁵Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. М., 1998. С.460
⁶Суть его состоит в том, что Комиссия проявляет правотворческую инциативу (1-я стадия), представив проект Совету, затем следует запрос Совета Парламенту (2-я стадия). Далее Европейский парламент высказывает свое мнение в форме резолюции (3-я стадия). Наконец, Совет принимает решение единогласно или квалифицированным большинством принимает по проекту решение: принять или отклонить.
⁷Суд Европейских сообществ. Избранные решения. М., 2001. С.223-230
⁸Имеются в виду права и свободы, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
⁹Ледях И.А. Хартия основных прав Европейского Союза //Государство и право. 2002. №1. С.52
¹⁰В ст 4 Договора о Европейском Союзе говорится, что Совет собирается не менее двух раз в год.
¹¹Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. М.: "Экономика", 1998. С. 103, 104, 133-152, 459

Вернуться к структуре сайта