 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Главы из моих монографий
Представляю мою новую монографию: Руман Макуев. Российская Федерация: истытание глобализацией - Орел: Изд-во ОРАГС, 2009г. 439с.
Глава 3. Эволюция и революция в развитии российского государства
(отдельные извлечения из главы).
См. также: Вернуться к структуре сайта
§2. Централизация и децентрализация в развитии российской государственности
Чаще всего чрезмерная централизация была сопряжена с ослаблением демократического государственного режима, а децентрализация
сопровождалась "оттепелью", активизацией демократических начал в государственной и общественно-политической жизни, а иногда
ослаблением государственности.
Таким образом, централизацию и децентрализацию целесообразно рассматривать как состояние государственного режима Российской
Федерации, как характер отношений между Федерацией и ее субъектами, как принципы государственности. При этом данные категории
следует рассматривать в плоскости традиционной периодизации и структурирования, предлагаемых учебниками и научными исследованиями
по истории . Не предмет исследования будет привязан к циклам, этапам всемирной и российской истории, а наоборот, вторые
к первым, ибо наша задача - понять природу централизации и децентрализации в эволюции российской государственности,
в ее укреплении и совершенствовании. Задача, главным образом, состоит в том, чтобы определить, насколько централизация
и децентрализация полезны федеративному демократическому правовому государству, каковы их перспективы в России первой
половины XXI в.
Смысл политической централизации А.Токвиль видел в установлении общего законодательства, в управлении всеми имеющимися силами
государства. Административную централизацию он считал злом, полагая, что она патронирует, ограничивает частную и местную деятельность. Данную проблему затрагивали также Н.М.Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н.Чичерин и др. По-разному характеризуя централизацию, они были едины в негативном отношении к централизации, считая, что она предполагает назначение местных властей, утверждение выборных лиц лишь с одобрения центра, его открытый и постоянный надзор за местными властями, решение местных дел лишь с одобрения центральной властью, управление местными делами предписаниями центра, ожидание местной властью поощрительного одобрения центра и др.
Децентрализация, полагали эти ученые, может быть политической в федеративном государстве и административной - в унитарном.
Основными признаками децентрализации считались, да и ныне считаются: осуществление управления местными делами выборными лицами,
автономия, сущность которой ассоциируется с правом издавать обязательные веления на конкретной местности, активное
самоуправление, т.е. решение местных задач, возможность выполнять значимые поручения центральной власти, возможность
не соглашаться с позицией центральной власти по тому или иному вопросу, выносить решение по нему на референдум и др.
Процесс демократизации связан с децентрализацией. Это отчетливо прослеживается при периодизации модернизации федеративного
устройства российского государства . В советский период главенствовал демократический централизм, обласканный и властью, и
научным миром. Затем наступили иные времена: авторы поставленных на конвейерный поток работ по местному самоуправлению и не
подозревали, что исследуют одну из форм (подходов) децентрализации государственной власти. Иначе они бы отдавали приоритет
исследованиям более глобальных, перспективных, хотя и менее на данном этапе пользующихся финансовым спросом, идей и программ.
Централизация в федеративном государстве - это сосредоточение основной власти в федеральном центре и в центре субъектов федерации
с целью обеспечения успешного (эффективного) функционирования государственной и муниципальной властей. Чаще всего, говоря
о централизации власти, имеют в виду, что она усиливается за счет ослабления субъектов федерации. Однако когда речь идет
о централизации, понижающей эффективность функционирования государства и его аппарата (как федерального центра, так и субъектов
федерации), следует говорить о чрезмерной централизации. Она имела место в царской России, в советском государстве, да и
сразу после распада СССР. В этот период действовала лишь президентская (указная) власть. Особенность ее состояла в том, что
вся власть фактически была сосредоточена в руках Президента и "его правительства", но в то же время она почти полностью
потеряла влияние на органы власти субъектов Федерации. Она была властью в пределах московского Садового кольца. В субъектах
Федерации господствовали фронда, парад президентов и президент-губернаторов. Многие из них не прочь были сыграть и в "малую
Беловежскую пущу".
Отдельные отечественные ученые и политики, чтобы подчеркнуть свою приверженность, предпочитают или умалчивать о централизации
или ругать ее. Между тем западными учеными признается неизбежность комбинированного применения рассматриваемых принципов
и изучение их в сочетании. Правда, нередко децентрализацию именуют деконцентрацией. Самое же главное, что к формам распределения
функций и полномочий они относят полную централизацию, исходя из того, что "государство осуществляет все функции управления
через систему центральных органов и их служб на местах…, а местные органы являются лишь исполнителями приказов" . Почему так
живучи разнополярные тенденции централизации и децентрализации?
Централизация власти и централизация управления экономикой тесно взаимосвязаны. Хилость нашего гражданского общества, которое
никак не может набрать вес, объясняется проявлением центристской психологии (а возможно, и болезни) государственной власти на
всех уровнях. Это прослеживается на примере общественных палат в субъектах Федерации, которые превратились в некие большие
матрешки, пытающиеся и даже намеревающиеся поглотить все другие общественные организации. Не случайно их возглавляют самые
"удобные" для власти люди с весьма покладистой чиновничьей психологией. То же самое можно сказать и об институте омбудсмена.
Тенденция превращения партийного и государственного аппарата, влиятельных общественных организаций в сообщество "удобных" для
власти приводила во все времена, на волне или чрезмерной централизации, или пришибленной децентрализации, к величавой праздности
государства и, в конечном счете, к его гибели. Об этом следует помнить на современном этапе формирования и развития политической
системы, укрепления и совершенствования государственности. Ставка должна быть сделана на разумное сочетание централизации и
децентрализации, что возможно при наличии надежной системы сдержек и противовесов в государственном механизме.
Утверждение отдельных господ о том, что завершился этап формирования эффективных государственных институтов и совершенствования
государственности и в целом политической системы не только ошибочно, но и вредно. На это в своем программном выступлении в феврале
2008 г. указал В.В.Путин. Эти господа даже не замечают противоречивости своих утверждений. С одной стороны, они заявляют,
что реформа государства и его аппарата успешно завершена, с другой - вынуждены признать, что гражданское общество еле дышит.
Несомненно, созданы хорошие основы для совершенствования политической системы и обеспечения становления и развития гражданского
общества, но не более того. Впереди большая и нелегкая работа. Именно эта установка была лейтмотивом многочасовой "отчетной" пресс-конференции Президента РФ В.В.Путина, на которую были приглашены 1364 отечественных и зарубежных журналистов.
К чему приводит чрезмерная децентрализация, также хорошо известно из истории собственной страны, да и других стран. Об этом выше
уже говорилось. Такая децентрализация выгодна только тем, кто жаждет получить личные или групповые и только криминального
характера экономические и политические выгоды. Они не прочь сотрудничать и с зарубежными "цивилизационными суверенными
демократами", для которых ослабление и даже гибель Российской Федерации - новый геополитический успех. И этим персонажам дела
нет до народного страдания, до трагедии и возможного исчезновения страны.
Это хорошо видно по почерку криминального передела государственной народной собственности, когда так называемые "новые"
"народные" капиталисты с криминальной психологией и с аналогичным рыночным мышлением отстреливали друг в друга. Особенно
наглядно это продемонстрировали трагедия народов Северного Кавказа, криминальная "революция" в Чеченской Республике, которой
были открыты все шлюзы для всероссийского преступного сообщества и международных террористических банд. Почему так получилось?
Почему допустили это? На это еще предстоит найти ответ. Ф.Фукуяма надеется, что не будет "великого разрыва", да и С.Хантингтон
не столь решительно настаивает на неизбежности разделения мировой цивилизации религиозными границами и на столкновении цивилизаций.
Но некоторые наши высокопоставленные политики никак не успокоятся, возбуждая брожение в умах людей, особенно молодых, вовлеченных
в экстремистские организации и движения. Они даже не способны услышать ведущих деятелей православия Алексия II,
Кирилла - митрополита Смоленского и Калининградского, потому что они слепцы модерна, не способные отличить добро от зла
и для которых совесть - понятие весьма аморфное. Поэтому они избрали не чистое озеро правды, а омут лжи. Их бог - это
олигархический монстр, на услужении которого они потеряли человеческую совесть. И до тех пор, пока среди политических и
государственных деятелей таковых будет много, не могут быть результативными усилия на созидательную деятельность.
Она будет подменена ложными показателями и пустыми речами. Ложь, кстати, одна из основных опор коррупции и правового
нигилизма. Именно партии, религиозные учреждения, структурные звенья гражданского общества, и прежде всего учебные заведения
должны вести работу, чтобы ложь не удушила человеческую совесть в политике. Забота и старания высшей власти усилиями хамовитых
и всеядных чиновников гоголевской пробы, начиная от Москвы и до самых поселковых окраин, теряют свое назначение и не достигают
цели. Дело идет к тому, что все больше народа начинает уставать от грубой демонcтрации власти властью.
Читатели могут спросить: какое все это имеет отношение к централизации и децентрализации? Самое прямое! Ибо именно такие
беспринципные люди осуществляют меры, разрушающие государственность, раздирают ее между диаметрально противоположными полюсами.
Вспомните реформы хрущевской оттепели, которые, кстати, нужны были как воздух. Но как это было сделано? Или митинговую демократию
1991 - 1999 годов. При этом намекают на невозможность осуществить улучшения чистыми руками. Это делается для того, чтобы
грязные технологии имели свободу маневра от пагубной чрезмерной децентрализации до гибельной чрезмерной централизации.
Так делали во все смутные времена. При этом назидательно приговаривали: "На смену демократической анархии, как правило,
грядет диктатура - похоронный катафалк для демократии".
Утверждение о том, что "политика - грязное дело" - ложная посылка, ибо политика - самое ответственное дело, затрагивающее жизнь
и интересы миллионов людей. И ее недопустимо делать грязными руками и с порочной совестью. За последние годы в этом направлении
имеются заметные достижения. Все меньше остается в политической системе людей с явными криминальными наклонностями, но совести
это политической "элите" не прибавило. К тому же бюрократия составляет основу партии власти.
Для того, чтобы созрели партии "нового посева", требуются годы, а народ не может ожидать, влача унизительное нищенское существование
в стране с богатыми возможностями. Поэтому приходится думать о системе отсеивания, созданной на надежной основе саморегуляции и
общественного контроля. В современных условиях оптимизм придает устойчивость политического курса, намеченного и начатого
В.В.Путиным, продолжаемого Президентом РФ Д.А.Медведевым. Все это следует учитывать региональным политическим деятелям и тем,
кто несет ответственность за работу органов местной государственной власти. Народ устал от обещаний хорошей жизни в будущем и от
перекладывания ответственности на невидимых противников этой хорошей жизни. Пора ответственность брать на себя. Так думает народ!
Много полезного и интересного о централизации и децентрализации и связанных с ними сложностях цивилизаций, государств и человека
современного постиндустриального мира третьей волны, т.е. процесса глобализации, можно почерпнуть из книги Э.Тоффлера.
Люди "жаждут получить институты, достойные их уважения, привязанности и лояльности" . Отношения на работе носят конкурентный
характер, поэтому они становятся все более непрочными и "эмоционально неудовлетворенными". Отсюда - эгоизм, завышенная самооценка
и высокие, чаще неоправданные притязания.
Для противодействия этому предлагается, прежде всего, возродить общность, используя возможности семьи, школы, корпораций, вообще
производства, создавать полуавтономные команды численностью от шести до 17 человек, создание смешанных коллективов и т.д. .
Перечисленные меры направлены на создание нового человека. Однако модель нового человека весьма расплывчата: он должен быть
более духовным, "сочетающим в себе божественную гармонию силы и неустрашимости, мудрости и интеллекта, с более коротким детством,
с разнообразным образованием" и т.д.
В экономически обеспеченном обществе, каковым оно является в условиях глобализации, молодые руководители среднего звена "жаждут
больше ответственности и более живой работы с поручениями, достойными их таланта и квалификации. Наряду с финансовым вознаграждением
они ищут в работе смысл" . Мы можем не соглашаться с концепцией третьей волны Э.Тоффлера, но нельзя не признать, что она содержит
много полезного, практически значимого.Уже имеются признаки того, что народ прозревает. Он начинает понимать, что одной из
причин недостатков экономической и общественно-политической жизни является всеобщая политическая пассивность, основанная на
непонимании, что свои конституционные права и свободы необходимо соизмерять с обязанностями гражданина. Мало кто сегодня
не осознает необходимости единства человеческой цивилизации в глобализирующемся мире.
В таком огромном федеративном государстве, как Россия, все чрезмерное, в том числе чрезмерная централизация и децентрализация,
недопустимы. Первая связана с сосредоточением фетишизируемой власти в центре, перекладыванием, как правило, ответственности на лицо,
олицетворяющее эту власть. Такая централизация порождает множество системно связанных факторов, преимущественно субъективного
характера, детерминирующих несовершенство государственности, публичной власти, трансформацию государственного аппарата в структуру,
"не мотивированную на позитивные изменения, тем более на динамичное изменение". Не случайно в своем выступлении на расширенном
заседании Государственного Совета в феврале 2008г. Президент РФ говорил о том, что "одной из главных проблем сегодняшнего
госуправления остается его чрезмерная централизация. Любые, даже элементарные решения, принимаются в правительстве месяцами,
а то и годами. Вроде бы все делается по инструкции правильно. Но это как раз тот случай, когда порядок превращается в абсурд"
Верно подмечено, что увлечение централизацией в условиях глобализации, как правило, приводит к возникновению авторитарных
модернистских государств, причиняя вред и человеку, и человеческому обществу.
Чрезмерная децентрализация сводится к зависимости человека от множества центров бескультурной власти и к развенчанию центральной
федеральной власти, с огульным обвинением ее во всех грехах. Это приводит к изоляции и ослаблению последней, подрывая окончательно
ее работоспособность. Вспомним правительства прошлого века. Все они были еще способны подать команду силовым министрам, заставить
их что-то сделать, не всегда, правда, разумное. Остальные министры выражали повиновение, но работали на те корпорации, группы людей,
которые привели их к власти.
В условиях глобализации федеративное, демократическое и правовое государство будет самым успешным. Такое государство не может
функционировать, увлекаясь центристскими или децентристскими уклонами. Абсолютизация того и другого, как показывают исторические
примеры, контрпродуктивна, гибельна. Доказательствами тому служат исторические вехи развития мировой цивилизации: упадок и гибель
шумерской цивилизации, крушение Карфагена, падение Римской империи, распад Британской империи, ускоренный распад СССР и ряда
Балканских государств.
На основании результатов синтезированного анализа и в силу сложившегося в современной науке принципиального подхода к рассмотрению
централизации и децентрализации можно выделить следующие их характерные черты.
Централизация: 1) способность обеспечить целостность системы; 2) возможность генерировать участие всей системы в динамичном процессе;
3) концентрация достаточных полномочий для принятия в центре решений, учитывающих интересы совершенствования государственности,
всей системы публичной власти; 4) иерархичность системных связей и невозможность их перевода на горизонтальную основу
(теряется основа системы власти - соподчиненность); 5) способность мобилизовать материальные, финансовые, правоохранительные
и другие ресурсы на важнейшее для общества и конкретного человека направление; 6) наличие оптимальной системы институтов власти, способной оперативно реагировать на вызовы глобализации; 7) готовность кадров осуществлять свои задачи в различных режимах, в том числе и предельно жестких; 8) способность системы, при условии ее оптимальности и некоррумпированности, адекватно реагировать на внешние и внутренние раздражители. Возможно, имеются и другие признаки, которые остались за пределами нашего внимания.
Децентрализация: 1) предельное сокращение дистанционного управления и ориентация на преимущественно прямое управление;
2) приближение публичных органов власти и управления к населению и объектам управления; 3) постоянное тесное взаимодействие
органов государственной власти и местного самоуправления (в первую очередь, муниципалитетов); 4) наличие собственных ресурсов,
достаточных для реализации своих полномочий; выборность и относительная прозрачность власти(неограниченность возможности достичь
большей прозрачности); 5) гарантированная самостоятельность в принятии решений, в методах и средствах их реализации (разумеется,
в пределах правового дозволения); 6) множественность и специфика структуры чаще оптимальных органов (сочетание выборности
и назначения, разнообразие форм: сессии, съезды, референдумы, согласительные комиссии и группы и т.д.); 7) возможность
(при отсутствии искусственных препятствий криминального и аморального толка) эффективно реагировать (самое главное - своевременно
и с положительным результатом) на адресные раздражители, источником которых являются запросы общества и органы его самоорганизации
(политические неправительственные организации, домовые, уличные советы или комитеты; общества садоводов, дачников, пчеловодов;
различные организации противодействия терроризму, экстремизму, наркомании и другие). Данный перечень также допускает
расширительное толкование.
Таким образом, централизация и децентрализация являются принципами, гибкое комбинированное применение которых в социальных системах,
в том числе в государственном управлении, неизбежно. Успех совершенствования государственности и управления зависит, прежде всего,
от умелого сочетания и дозирования этих принципов. При этом следует помнить о сложности их действия. Во-первых, централизации
свойственно охватывать все стороны экономической и политической жизни общества не только в пределах функционирования федеративного
государства, но и во всей политической и управленческой системе.
Следует также отметить, что централизация - принцип не линейного действия. Что касается децентрализации, то ее динамика имеет
весьма сложный рисунок и зависит от задач, функций, типа работы, правового режима и других критериев. Вообще надо сказать, что
централизация и децентрализация, наряду с различными методами управления во многом зависимы от степени зрелости государства,
гражданского общества, состояния его общей и правовой культуры, уровня правового нигилизма и коррумпированности бюрократии.
Критерием предела централизации, видимо, необходимо признать допустимый уровень консолидации системы. Симптомом превышения
этого уровня в демократическом государстве могут быть, прежде всего, явные противоречия между федеральным центром и субъектами
(не обязательно, чтобы в этом был повинен Центр), между субъектами, внутри субъектов и т.д.
Итак, дальнейшее развитие Российской Федерации связано с эволюционным, а не с революционным путем. Эволюционный путь предполагает
углубление демократии, совершенствование смешанной республиканской формы правления, демократический государственный режим, гибкое
сочетающий централизации и децентрализации, и федеративное государственное устройство при традиционной многоконфессиальности и
без шатаний от крайней централизации до беспредельной децентрализации. Одним словом, благополучие российских граждан закономерно
связано с федеративным правовым государством и развитым гражданским обществом. Но не того гражданского общества, о котором говорят
политические приспособленцы и мошенники от политики, а того, ростки которого пробиваются и вызывают у людей надежду на достойную
жизнь в настоящем и уверенность в сохранении социального приоритета в будущем.
